“저축은행사태, 4대 근본적 해결책을 제시합니다”
(민주노동당 / 이정희 / 2011-08-12)
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저축은행 국조특위 문서검증에 참석한 민노당 이정희 의원 ⓒ뉴시스 |
- 첫째, 조직 리스크 해결 - 금융 정책과 금융 감독을 분리 함
- 둘째, 감독 리스크 해결 - 퇴직자 취업제한 및 공익제보자 감독원 취업시스템 마련
- 셋째, 소비자 리스크 해결 - 금융관련 집단소송법을 통한 금융피해자 집단소송제도 도입
- 넷째, 사이즈 리스크 해결 - 영업지역 및 분점 설치를 제한하여 지역 서민금융 기관
○ 이정희 의원은 오늘(10일) 저축은행 건전화를 위한 4가지 근본적인 해법을 제시하였음. 저축은행 사태의 원인은 ▲첫째, 금융 정책과 금융 감독을 통합한 결과 ‘브레이크와 악셀레이터’가 하나로 되어 철저한 감독이 될 수 없음. ▲둘째, 14명이 기소될 정도로 감독 당국과 업계가 구분이 되지 않고 취업 및 재취업이 되는 상황임. ▲셋째, 불완전 판매 등 소비자 피해가 발생해도 적극적인 구제책이 마련되어 있지 않음. ▲넷째, M&A, P&A 등 저축은행 그룹이 형성되어 지역기반의 서민금융 역할을 못하고 있는 것이 근본적 이유임.
○ 상기한 네 가지 저축은행 부실의 원인을 각각 근본적으로 해결하고자 이정희 의원은 다음과 같은 대안을 제시함.
1. 금융 정책과 감독 정책을 분리하여 철저하고 독립적인 감독 시스템 유지
- 정책적 정치적 책임을 피하고자 적절한 감독을 유예하게 됨
1) 현황
이명박 정부 이후 2008년 1월 정부조직법 전부개정 법률안 및 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 개정안에 따라 감독기능만 보유한 구 금융감독위원회는 재경부 금융정책국을 흡수하여 금융정책 기능, 금융시장안정 기능, 금융감독 기능을 통합하는 거대 권력 부서인 금융위원회로 변모하고 있습니다. 금융정책 목표는 금융시장의 활성화라는 ‘엑셀레이터’이며 금융감독의 목표는 금융시장의 건전화를 위한 ‘브레이크’임. 이 두 가지 목표는 필연적으로 다를 수밖에 없는데 이 둘이 충돌하면 일반적으로 감독 목표가 희생될 가능성이 큽니다.
2) 금융 감독과 금융 정책의 분리 이유
금융의 겸업화, 세계화에 따라 금융거래의 규모가 급속히 증가하고 거래양태가 매우 복잡해졌기 때문에 이에 대한 감독 기준을 모두 성문 법규에 기술하는 것은 사실상 불가능합니다. 따라서 성문 법규에는 감독의 기본 원칙과 방향을 적시하고, 그 집행과정에서 금융감독기구에 광범위한 재량적 판단이 들어갈 수밖에 없습니다.
이처럼 감독 측면에서 광범위한 재량권이 부여된 행정기구가 정책적 판단까지 해야 한다면 결국 여타의 목적을 위해 감독권한의 엄정한 집행을 유예하는 방향으로 재량권을 오남용 할 위험성을 배제할 수 없습니다.
실제로 각국의 금융위기 역사를 분석해보면, 관계 당국이 자신의 정책적 오류를 은폐하기 위해 감독권을 적시에 발동하지 않는, 이른바 감독유예(supervisory forbearance) 현상이 특정부문의 부실을 시스템 리스크로 확산시킨 사례들이 많았습니다.
1980년대 말 미국의 S&L 부도사태, 그리고 최근 전 세계 금융시장을 위협하고 있는 미국의 Sub-Prime Mortgage 부실사태의 배경에도 이러한 정책감독 당국의 도덕적 해이 현상이 내재되어 있습니다.
따라서 금융정책 기능과 금융감독 기능을 분리하는 것은, 단기적으로는 불편하고 비효율적으로 보일지 모르나, 견제와 균형의 원리를 통해 금융위기의 발생을 예방할 수 있는 가장 중요한 제도적 장치라는 것이 전 세계 금융감독당국과 금융학자들의 일치된 견해입니다.
나아가 우리나라에서는 단순한 감독유예 현상을 넘어 금융감독 권한을 여타의 정책적·정치적 목적을 위해 오남용 하는, 이른바 관치금융의 폐해가 더욱 심각하게 나타났습니다. 이러한 과거의 잘못된 관행에 대한 반성에 따라 우리나라 역시 IMF 외환위기 시절 1997년 금융개혁위원회 논의를 거쳐 오늘날의 통합금융감독기구로서 금융감독위원회(금융감독원)를 탄생시키면서 금융정책 기능은 재경부로 분리시켰던 것입니다.
3) 해외사례
미국(FRB, FDIC, SEC 등), 영국(FSA), 독일, 프랑스, 호주(APRA) 등 주요국도 금융정책과 금융감독이 분리되어 있으며, 오히려 금융감독기구를 민간기구화하여 금융감독의 중립성, 전문성 확보 등을 강화하고 있습니다.
오직 일본만이 ‘금융청’이라는 현재의 금융위와 비슷한 조직이 있으나(2000. 7 설립), 아직 일본 금융청이 성공적이었다는 평가는 학계에 없습니다. 대부분 국가가 금융정책은 재무부가 수행하고, 금융감독 기능은 별도의 독립된 금융감독기구가 수행하고 있습니다.
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<표 1> 재정·금융 관련 정부부처의 각국 간 비교 |
4) 금융 감독과 금융 정책 통합에 따른 저축은행 사태 사례
□ 부동산 PF 대출비율 30% 초과, 영업구역 대출의무 위반
부산 저축은행 PF 따져보니 수도권 골프장 등 PF 대출금액이 많습니다. 부동산 PF대출 비율을 30% 이내로 제한해야 한다는 행정지도 방향에 어긋난 것입니다. 이뿐만 아니라 영업구역 대출규정도 위반한 것임. 대표이사 시정명령 했어야 하는데 시정경고만 제대로 했다면 PF문제도 통제 가능했을 것이라는 예상이 가능합니다.
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| <표 2> 부산저축은행 그룹 골프장 건설 PF 대출 사업장 현황(2011년 6월 말 기준) |
감사원과 금감원과의 문답서를 보면 업무보고서를 보기만 해도 알 수 있는 위반 사안을 김준엽 국장은 왜 못 봤는지 모르겠다고 답한 적이 있을 정도로 의도적인 감독 실패 사례가 있습니다. 실제로 지난 8월 3일 저축은행 금감원 기관보고에서 “영업구역을 넓혀야 한다는 법안도 제출되어서 온정적으로 봤다”는 증언도 나왔습니다. 이는 금융감독은 시장 상황을 고려하거나 정책의 입법상황을 고려하면 안 되나 그런 전반적인 상황을 고려했다는 것을 자인한 것입니다.
이자극 부국장이 저축은행 감독을 느슨하게 해야 한다는 명분은 저축은행 문 닫고 시장 상황이 나빠지면 좋지 않다는 말을 통해 온정적인 감독을 야기한 것임.
2. 금융직원 내부고발자를 위한 금감원 취업시스템 마련 및 금감원 퇴직 후 취업제한 시스템 강화
1) 금융기관 내부고발자들(공익 제보자)이 금감원에 취업할 수 있는 시스템을 마련해야
저축은행 등 금융권은 전문적인 영역에서 은밀히 이루어지기에 적발하기가 어려운 부분이 있습니다. 그 결과 가장 은밀한 비리를 잘 아는 사람은 내부직원입니다. 그러나 같은 조직의 일원으로 상사의 불법한 명령을 거부하기는 쉽지 않은 상황입니다. 만일 불법사실을 인지하게 되어도 그 사실을 밝히거나 공포했을 때, 공익제보자 보호시스템이 제대로 갖춰져 있지 않은 현 구조에서는 승진 등 인사상의 불이익은 물론 직장 내 ‘왕따’ 당하기 쉽습니다.
금융기관 내부고발자를 보호하기 위해서는 내부고발자들이 내부 고발에 따른 피해를 받지 않아야 하는데 사후적 사법적인 판단으로 내부고발자를 보호하는 것 외에 민간 기업에 등에 정부가 인사시스템 등에 개입하는 것에는 한계가 있습니다.
결국, 금감원 등 금융감독기관에 금융권 내부고발자가 재취업할 수 있는 시스템을 마련하여 내부고발자들에게 일정한 인센티브를 부여한다면 금융권 내부고발이 활성화되어 금융시장 건전화에 기여할 수 있을 것입니다.
2) 금융감독기구 퇴직자들이 금융기관에서 전관예우 받는 로비스트 활동을 금지해야
- 전관예우 방지를 위한 공직자윤리법 강화해야
금융감독기구의 퇴직공직자들이 금융기관에 취업하여 전관예우의 혜택을 누리며 금융감독기구의 정상적인 감독 활동을 사실상 방해하고, 로비스트로 활동하고 있었다는 것이 다시 한 번 확인 되었습니다.
□ 이해충돌 행위 제한 및 처벌조항 도입
현재의 공직자윤리법상 퇴직 후 취업제한 제도는 퇴직공직자의 이해충돌을 막기 위한 것이지만 이해충돌 행위 자체를 금지하고 있지 않아 한계가 분명합니다. 근본적인 해결방법으로 퇴직공직자의 이해충돌행위 자체를 막는 규정을 공직자윤리법에 신설하여야 합니다.
공직자의 공정한 업무수행을 저해하는 퇴직공직자의 청탁행위, 업무와 관련하여 영향력을 미치고자 하는 행위, 퇴직 전 소속기관을 대상으로 하는 쟁송행위의 대리 등을 금지하도록 하는 조항을 공직자윤리법에 신설해야 합니다. 또한, 퇴직공직자가 이해충돌행위를 할 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하는 처벌 규정도 신설할 필요가 있습니다.
□ 취업개념의 명확한 규정 및 업무관련성 범위와 기간 확대
퇴직공직자의 ‘취업’의 개념을 계약 형식에 관계없이 그 실질에 있어 근로를 제공하고 대가를 받는 경우로 명확하게 규정해야 함. 기업체가 당사자이거나 직접적인 이해관계를 가지는 사건의 수사 및 심리·심판사건과 관계되는 업무와 법령 제·개정에 관여하는 업무 등 추가하여 강화해야 합니다.
또한, 퇴직 후 취업제한 기관과 밀접한 업무연관성의 범위를 기존 퇴직일로부터 2년간 퇴직 전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 연관성을 가졌을 경우로 제한하던 것을 퇴직 전 5년 이내에 소속하였던 부서의 업무로 확대해야 합니다.
□ 취업제한 대상기관의 종류와 규모 확대
현재의 공직자윤리법은 취업이 제한되는 영리사기업체 규정이 너무 협소하여 업무연관성이 명백한 경우에도 고위공직자의 취업을 막지 못하고 있음. 취업이 제한되는 영리사기업체의 규모를 확대해야 합니다. 여기에는 법무법인과 회계법인 등 기존 취업제한 대상기관에서 빠져 있지만 이해충돌 가능성이 높은 영리사기업체를 포함시켜야 할 것입니다.
□ 공직자윤리위원회의 취업확인 심사 강화 및 청렴의무 강화
그동안 금융감독원 출신의 공직자들이 금융기관에 취업하는 등 대다수 공직자가 업무연관성이 있는 영리사기업체에 취업할 수 있었던 이유 중의 하나는 공직자윤리위원회가 온정적, 형식적으로 업무연관성에 대한 심사를 하고 취업확인을 남발하였기 때문입니다. 공직자윤리위원회에 상임위원을 두고 자체 사무국을 두는 방안을 적극적으로 검토하고 취업확인 심사를 강화해야 합니다.
또한, 공직자의 이해충돌의 방지를 공직자윤리법의 목적을 규정한 1조에 규정하고 공직자의 구체적인 청렴의무를 법률에 규정할 필요가 있습니다. 청렴의무 규정은 “공직자는 재직 중 취득한 정보를 사적 이익을 위해 사용하거나 타인으로 하여금 사용하게 하여서도 아니 된다”의 형태로 도입해야 합니다.
3. 금융피해자 집단소송제(class action) 도입
집단소송제는 집단소송의 대표자의 자격이 인정되는 사람의 판결의 효력이 동일한 피해자 집단 전원에게 영향을 미치는 제도입니다. 집단소송에서 집단소송의 대표자가 승소했을 경우 해당 기업은 다수 피해자에 대한 ‘천문학적인’ 대규모 손해 배상금을 부담해야 하는 경우가 대부분이어서 집단소송 대상이 되는 불법행위를 사전에 방지하는 효과가 생깁니다.
현재 우리나라는 증권집단소송제만 도입되어 있습니다. 처음 증권집단소송제도가 도입될 때 무분별한 소송이 우려된다는 명분을 반대가 많았으나 지난 2005년 도입 이후 아직 단 한 건의 소송도 제기된 적이 없습니다. 이에 따라 학계에서는 증권 집단소송요건을 완화해야 한다는 목소리가 나오고 있습니다.
금융소비자 집단소송의 대상이 되는 사건은 의도적이고 적극적인 불법행위에 한정하게 되어 금융소비자 집단소송제도가 생긴다고 하더라도 무분별한 소송이 제기되거나 집단소송으로 인한 업계가 위축되는 등의 부작용은 전혀 없을 것임.
4. 영업지역 제한을 강화하여 지역 기반형 저축은행으로 바꾸어야
□ 지역기반 없는 저축은행 그룹이 저축은행 부실의 원인임
저축은행의 계열화 그룹화가 진행되어 그룹저축은행의 자산이 급속히 증가함
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<표 3> 저축은행의 자산 규모 추이 (단위: 조원) |
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저축은행 자산의 점유 비중 추이 (단위: %) ①소유구조별 |
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저축은행 자산의 점유 비중 추이 (단위: %) ②자산규모별 |
자산 3천억~5천억 및 3천억 미만의 소형 저축은행들의 경우 BIS비율과 단순자기자본비율 모두 최근 들어 오히려 개선되고 있습니다. 소유구조별 유형에서 BIS비율은 (금융그룹 소속 저축은행들을 제외하면) 2007년 이후 뚜렷한 차이를 보이지 않지만, 단순자기자본비율의 경우에는 특히 저축은행그룹 소속 저축은행들의 상황이 크게 악화되었음을 알 수 있습니다.
또한, 자산규모별 유형에서도 2조 원 이상 및 1조~2조의 대형 저축은행의 경우 BIS비율은 크게 악화되지 않은 것으로 보이지만, 단순자기자본비율의 악화는 쉽게 확인할 수 있습니다.
결론적으로, 최근 저축은행의 부실은 과거 외형 확장에 주력하였던 저축은행그룹과 대형 저축은행들에서 특히 문제가 되고 있으며, 이러한 사정은 BIS비율보다는 단순자기자본비율 등의 조작 가능성이 낮은 지표에서 보다 쉽게 확인할 수 있습니다.
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[그림 4] 범주별 건전성 지표 비교 (단위: %) |
□ 저축은행 영업구역 변화
저축은행은 영업구역에 제한이 있음. 16개 특별시, 광역시, 도를 11개 영업구역으로 구분하여 운영해 오다가, 2010.3월 개정된 상호저축은행법에 따라 2010.7.1일부터 6개 영업구역으로 확대하였습니다(기존의 영업구역에서 ‘부산, 울산/경남’, ‘대구/경북, 강원’, ‘대전/충남, 충북’, 그리고 ‘광주/전남, 전북, 제주’를 통합).
다음 <표>에서 보는 바와 같이, 저축은행그룹, 그리고 자산 2조 원 이상 및 1조~2조 원의 대형저축은행들의 본점(따라서 지점 및 출장소 등의 점포 다수)이 대부분 서울, 인천/경기, 부산에 집중되어 있어 서민금융기관으로서의 역할에 문제가 노출되고 있습니다.
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<표4> 본점 소재지별 저축은행 분포 (단위: 개사) |
저축은행들이 공시하는 분기·반기·사업보고서 등의 정기보고서에는 PF대출의 규모, 고정이하여신, 연체율 등에 대한 정보가 실려 있음. 현존 105개의 저축은행 중에서 26개사에 대해 PF대출 관련 정보를 확인할 수 있음. 이들 26개사는 대부분 대형 저축은행으로서, 총대출에서는 저축은행업권 전체의 약 60%를 차지하고, 특히 PF대출에서는 2010.6월과 2010.12월에 각각 약 75%의 높은 점유 비중을 보였음.
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<표5> 저축은행업권 전체와 26개사와의 PF대출 비교 (단위: 10억 원, %) |
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<표6> 26개사 PF대출의 고정이하여신비율 및 연체율 추이 (단위: %) |
저축은행의 영업구역을 축소하여 규모를 줄이는 것이 지역기반을 둔 서민 저축은행으로 변모할 수 있습니다.
실제로 지역 서민금융 활성화를 위해 생겨난 상호저축은행의 본연의 목적을 충실히 달성할 수 있도록 개인과 중소기업에 대한 신용공여 합계액이 신용공여 총액의 50% 이상을 유지하도록 규제하고 있습니다. 그러나 계열화된 저축은행의 영업구역 내 신용공여 비중이 오히려 낮아지는 경향이 있습니다.
저축은행이 계열화하는 중요한 이유 중 하나는 큰 규모의 PF대출을 받기 위함임. 저축은행이 지역 밀착형 영업을 한다면 경기에 큰 영향을 받지 않고 서민대출사업을 계속 할 수 있으나 부동산 PF 등 지역밀착형 사업을 하지 않는다면 경기에 영향을 받아 부실화될 가능성이 더 커집니다.
최근 영업구역을 확대한 이유는 대출을 늘리기 위함이나 대출을 늘리는 것이 중요한 것이 아니라 오히려 영업구역일 축소시켜 수신을 줄이는 것이 더 중요합니다. 저축은행 규모가 커지면 저축은행 본연의 서민금융 대출만으로는 늘어난 수신금액을 처리할 수가 없습니다.
결국, 지역기반형 소규모 저축은행을 양성하는 것이 저축은행 본연의 임무를 수행하고 저축은행이 건전한 자산관리를 하는데도 도움이 됩니다.
2011. 8. 12.
민주노동당 대표 이정희
[출처 : http://blog.daum.net/2007kdlp/6046762]